1.18. Соглашение по правительственным закупкам

Сфера регулирования: госзакупки

Государственные закупки – это деятельность государственных органов, организаций, учреждений различного уровня и предприятий общественного сектора по приобретению необходимых им товаров, услуг и работ. На сегодняшний день доля госзаказа в ВВП стран варьируется от 10-15% в экономиках ОЭСР до 25-40% в некоторых развивающихся странах и переходных экономиках. Государственные закупки играют важную роль в экономике страны, что обусловлено следующим:

- Политика в сфере госзаказа, в частности, может содействовать решению ключевых задач в рамках приоритетных направлений национальной социально-экономической политики (например, поддержка малых и средних предприятий (МСП), отдельных регионов, чувствительных групп населения, защита окружающей среды и др.). При этом задачи экономической политики не всегда могут согласовываться с рациональными установками по управлению государственными контрактами, которые в основном включают в себя обеспечение конкуренции в рамках тендера и приобретение товаров с наилучшим соотношением цены и качества. Так, политика поддержки национальных поставщиков через ценовые преференции нарушает эти принципы, но с точки зрения может быть обоснована с точки зрения промышленной политики.

- В государственных тендерах участвуют или, по крайней мере, претендуют на участие не только отечественные производители, но и зарубежные компании. В отношении иностранных поставщиков каждая страна устанавливает режим доступа, в котором зачастую присутствуют существенные ограничения. В условиях, когда существенно снижены и продолжают снижаться ставки импортных тарифов государственные закупки остаются одним из ключевых импульсов для дальнейшей либерализации международной торговли.

Таким образом, в настоящее время развиваются две противоположные тенденции в сфере внешнеторгового регулирования сферы госзаказа – протекционизм и либерализация доступа иностранных компаний. Последняя выражается не только в формировании и развитии инструментов регулирования на многостороннем уровне в рамках ВТО (Соглашение о государственных закупках), но и проникновении аналогичных процессов на региональный уровень в связи с необходимостью выявления и использования дополнительных источников роста и интенсификации внешнеэкономического сотрудничества. Первая тенденция выражается в том, что многие страны используют государственные закупки, как нетарифный барьер в международной торговле.

Государственные закупки как НТБ

Ограничение доступа иностранных компаний в сферу госзаказа может происходить в рамках намеренной дискриминации, а также быть вызвано несовершенством системы. К прямым барьерам можно отнести:

- введение запретов на участие в тендерах иностранных поставщиков (подобные ограничения, например, существуют в Индонезии, Малайзии, Вьетнаме, на отраслевом уровне в России);

- установление ценовых преференций (Бразилия 8-12%, Мексика 15%, Малайзия 2,5-10%, Египет 15%);

- требование о содержании местных компонентов или использовании рабочей силы (Филиппины, отдельные штаты Мексики (30-50%), Вьетнам (30-50%));

- инвестиционные требования (ЮАР – требование на инвестирование в экономику страны части стоимости контракта);

- резервирование доли госзаказа для МСП или отдельных групп населения (ЮАР – 30%, Бразилия – 25%, Малайзия – поддержка этической группы «бумипутера»);

- политика поддержки инновационной продукции (Китай – действовала долгое время, в настоящее время под давлением США и ЕС от этой политики отказались).

Все выше перечисленные меры могут быть оправданы, так как они направлены на обеспечение спроса на отечественную продукцию и поддерживают чувствительные группы населения. Однако стоит отметить, что такие ограничения снижают конкуренцию и оказывают повышательное давление на ценовые предложения. Также на практике существует и ещё ряд труднопреодолимых для иностранных компаний, а иногда и для некоторых национальных поставщиков, ограничений, связанных с системными недостатками режима государственных закупок, а именно:

- несовершенство и/или противоречия в законодательстве;

- отсутствие четких, единых и стандартных процедур (может быть вызвано региональной или отраслевой фрагментарностью системы);

- недостаточный уровень прозрачности системы регулирования и правил проведения тендеров;

- коррупция;

- низкий уровень развития и фактического использования системы электронных закупок;

- отсутствие системы контроля и надзора.

Наличие вышеперечисленных факторов не только снижает положительный эффект от действия прямых барьеров и приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств, но также негативно отражается на национальных поставщиках, для которых указанные выше аспекты тоже являются барьерами входа на рынок.

Таким образом, развитые и развивающиеся (пока в меньшей степени) государства заинтересованы в нивелировании негативных эффектов, связанных с различными системными недостатками и внедрении при этом лучших международных практик.

Уровни и инструменты международного регулирования госзакупок

Инициативы по совершенствованию систем государственных закупок развиваются на разных уровнях международного сотрудничества. Всемирный банк и Организация по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) разрабатывают указания и рекомендации для национальных правительств по реформированию механизмов госзаказа, внедрению наилучших практик, повышению прозрачности и борьбе с недобросовестным поведением участников государственных тендеров с обеих сторон. Типовой Закон Комиссии ООН по праву международной торговли о закупках товаров, строительных и других видов услуг (UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services, далее – Закон ЮНСИТРАЛ) направлен на гармонизацию и повышение эффективности режимов госзакупок на международном уровне. По результатам анализа Всемирного банка реформа госзаказа Мексики, которая стартовала в 2009 г. при содействии ВБ и ОЭСР сэкономила мексиканскому правительству за три года (2009-2012гг.) около 1 млрд. долл.

Другой инструмент международного регулирования сферы госзаказа – плюрилатеральное Соглашение о государственных закупках ВТО (СГЗ ВТО), которое не только устанавливает общие принципы и правила функционирования системы госзакупок и ее регулирования, но и включает обязательства по расширению доступа компаний из стран-партнеров к государственным тендерам. Все аспекты данного соглашения будут рассмотрены подробно далее.

Наконец, процессы региональной экономической интеграции становятся все более всеобъемлющими и все чаще охватывают такие аспекты внутреннего регулирования экономики, как государственные закупки. ЕС, ЕАЭС, Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП), Транстихоокеанское партнерство (ТТП), Меркосур – все эти действующие или формирующиеся блоки содержат (или предполагается, что будут содержать) положения по госзакупкам. Также обязательства в сфере госзаказа часто встречаются в соглашениях о ЗСТ (ЗСТ ЕС – Мексика, Канада – Чили, США – Австралия, Республика Корея – Перу и др.)

Тем не менее, основу обязательств по госзакупкам в современных международных торгово-экономических соглашениях составляют положения СГЗ ВТО.

Регулирование сферы государственных закупок (ГЗ) в ВТО

История формирования СГЗ ВТО началась еще в 1976 г. в рамках Токийского раунда многосторонних торговых переговоров, когда впервые в таком формате были инициированы переговоры по госзакупкам. В 1979 г. был подписан Кодекс по государственным закупкам Токийского раунда. После внесения ряда изменений в 1994 г. в преддверии начала функционирования ВТО было подписано СГЗ ВТО. Практически сразу стала очевидна необходимость дальнейшей работы над соглашением, как в области процедурных аспектов, так и с целью расширения его сферы действия. В 2006 г. был согласован новый текст СГЗ ВТО, а в 2012 г. была принята новая редакция соглашения с учетом новых договоренностей по доступу на рынок. В апреле 2014 г. она вступила в силу.

Также в ВТО предпринимались инициативы по формированию многостороннего соглашения по обеспечению прозрачности процедур госзаказа. Однако стороны не смогли согласовать ключевые направления переговоров и позиции по отдельным аспектам и в 2004 г. вопросы прозрачности в области госзаказа были исключены из повестки переговоров Дохийского раунда.

Закупки услуг являются элементом пересечения сферы действия двух соглашений ВТО. В настоящее время идут дискуссии и поиск возможных вариантов отхода от действующего исключения из сферы применения ГАТС – государственных закупок услуг. На сегодняшний день СГЗ является единственным инструментом регулирования госзакупок услуг в ВТО.

СГЗ ВТО: общая характеристика

СГЗ ВТО – это соглашение с ограниченным числом участников, присоединение к которому не является обязательным условием вступления в ВТО. Оно было принято в 1994 году, через два года после чего вступило в силу. На тот момент его участниками были 20 стран (с учетом 15 стран – членов ЕС), на ноябрь 2015 года состав расширился до 45 членов: Армения, Канада, ЕС (28 стран), Гонконг, Исландия, Израиль, Япония, Корея, Лихтенштейн, Аруба (Нидерланды), Новая Зеландия, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Тайвань, США, Черногория. 30 членов ВТО являются наблюдателями (в основном развивающиеся страны), 10 из них ведут переговоры о присоединении, в частности, Китай. Среди основных принципов, на которых строится текст соглашения необходимо отметить – национальный режим, РНБ, обеспечение прозрачности регулирования и процедур, противодействие коррупции и предоставление специального и дифференцированного режима для развивающихся стран. СГЗ помимо прочего направлено на повышение конкуренции в сфере госзаказа, поэтому основной способ закупок, которому участники должны отдавать предпочтение – это открытый конкурс. В то же время возможны ситуации, при которых круг потенциальных поставщиков товаров, работ и услуг может быть ограничен.

СГЗ ВТО: структура

СГЗ ВТО состоит из основного текста, оформленного в 22 статьях, и 4 приложений к нему. Положения основного текста устанавливают основополагающие принципы Соглашения, специальный и дифференцированный режим (СДР) для развивающихся стран, возможные исключения из сферы действия соглашения, а также регулируют различного рода процедурные аспекты госзаказа (тендерная документация, технические спецификации, временные рамки для различных этапов тендера и т. д.).

Если говорить о структуре нового СГЗ, то она стала более целостной, четкой и последовательной. Теперь, статьи, идущие после перечисления основных принципов и исключений, а также специальных положений для развивающихся стран, расположены согласно логике осуществления закупок (начиная с публикации уведомлений о предполагаемых закупках и заканчивая этапом оценки предложений и подписанием контракта с поставщиком). Отдельной статьей выделены положения, устанавливающие механизм внесения поправок в перечни Приложений к СГЗ, представляющих сферу действия Соглашения для каждого участника (Статья XIX). Важным для работы с Соглашением моментом стало включение новой статьи, в которой содержатся основные термины и понятия, применяемые в тексте СГЗ, с соответствующими определениями (Статья I, Определения).

Механизм формирования обязательств

В Приложении 1 к Соглашению каждая страна очерчивает границы его сферы действия на национальном рынке госзакупок:

- определяет пороговые значения стоимости заказа, при превышении которых страна должна выполнять взятые на себя обязательства в рамках СГЗ ВТО;

- перечисляет виды товаров, услуг и строительных работ, попадающие в сферу действия соглашения;

- указывает государственные органы, учреждения и предприятия (центрального и местного уровней), закупочная деятельность которых регулируется СГЗ ВТО;

- отдельно представлен список исключений.

Экономики, участвующие в СГЗ ВТО, в основном включают в сферу действия все товары, большую часть видов услуг, органов и организаций центрального уровня. Наибольшие исключения присутствуют на уровне местных органов власти и учреждений. Пример сформированных в рамках СГЗ обязательств представлен в таблице ниже по двум участникам соглашения – ЕС и США (см. таблицу 1).

Таблица 1. Условия доступа на рынок госзакупок США и ЕС для европейских и американских компаний, соответственно.

Примечания:

¹Пороговые значения - значения, по достижении которых закупки регулируются СГЗ ВТО. В таблице представлены значения актуальные на период 2014-2015 гг.

²250 000 долл. США в случае, если предприятие принадлежит федеральным властям, 400 000 СДР – властям штата.

Данные по обязательствам США и ЕС иллюстрируют, что покрытие СГЗ ВТО сферы госзакупок достаточно ограничено, а также большую роль играют взаимные уступки. Так, на уровне местных органов власти США включают не все штаты, для участия европейских компаний доступны закупки только 37 штатов (а также еще 3 в рамках другого соглашения). В ЕС в связи с этим на местном уровне действуют ограничения на доступ американских компаний к закупкам услуг. Формирование обязательств на основе принципа взаимности является одной из причин того, что существенные противоречия, требующие рассмотрения в ОРС ВТО возникают не часто.

Споры, связанные с регулированием госзакупок в ОРС ВТО

За время функционирования ВТО было рассмотрено 4 спора, связанных с противоречиями в области государственных закупок:

- DS163 – Обращение США в ОРС ВТО в связи с нарушением Республикой Кореей обязательств в рамках СГЗ ВТО
(1999 г.);

- DS95 – Претензии Японии к США в области госзакупок (1997 г.);

- DS88 – Жалоба ЕС в отношении регулирования американского рынка (1997 г.);

- DS73 – Обращение ЕС в ОРС ВТО по вопросу государственных закупок навигационных спутников в Японии (1997 г.).

Стоит отметить, что полномасштабное разбирательство с участием третейской группы и подготовкой доклада имело место только в первом случае. Тогда США обратились в ОРС ВТО в связи с нарушением Кореей обязательств в рамках СГЗ ВТО в сфере закупок строительных работ с целью возведения аэропортов. Однако, третейская группа не поддержала данный иск, так как рассматриваемые государственные учреждения Республики Корея не были включены в перечень обязательств в Приложении 1^[7]. Другие обязательства завершились по обоюдной договоренности сторон.

СГЗ и основополагающие принципы ВТО

В целом, основополагающие принципы и ключевые элементы остались неизменными в новой редакции документа 2012 г. В частности, речь идет об отличительных принципах, характерных для всей ВТО (см. таблицу 2).

Таблица 2 – СГЗ и принципы ВТО.

Источник: составлено автором при анализе СГЗ 2012 г. 

В СГЗ ВТО заложено противоречие между действием РНБ и принципом взаимности, на основе которого и ведутся переговоры по доступу на рынок и включению каждой страной конкретных товаров, услуг и организаций в соответствующие части Приложения 1 к СГЗ ВТО. Такое очевидное с юридической точки зрения противоречие, на практике, в рамках реальных переговоров играет важную роль. РНБ является фундаментальным элементом ВТО, соблюдение этого принципа должно быть неотъемлемым компонентом соглашений торгового блока. В то же время сегодняшние масштабы сферы действия СГЗ были бы значительно скромнее, если бы двусторонние переговоры не велись на основе взаимных эквивалентных уступок. Особую роль принцип взаимности играет в переговорах по услугам и закупкам органов местной власти и предприятий общественного сектора (как это было продемонстрировано на примере США и ЕС ранее), где степень протекционизма в большинстве стран выше по сравнению с другими сферами госзаказа. Таким образом, рассматриваемое отклонение от РНБ на данный момент способствует росту числа участников. Увеличивается и количество стран-наблюдателей, в основном из ряда развивающихся экономик. Ожидается, что внесенные коррективы только закрепят желание членов ВТО участвовать в СГЗ и подтолкнут к инициации процесса присоединения. 

Развивающиеся страны и СГЗ 2012 г.

Положения в отношении присоединения к СГЗ ВТО содержатся в статье V. Одним из важнейших результатов переговоров по СГЗ стал новый текст этой статьи. Теперь СГЗ не столько устанавливает условия, которые должны быть соблюдены для применения специального и дифференцированного режима для развивающихся стран (как это было в прошлой редакции Соглашения), сколько определяет конкретные меры, которые страна может применять в течение переходного периода. Это позволяет потенциальным членам лучше осознавать имеющие возможности на пути постепенной адаптации национального рынка к новым условиям конкуренции и понимать, какие меры поддержки отечественных поставщиков могут применяться и в течение какого периода времени. Несмотря на то, что последние четко установлены (от 3 до 5 лет), подход к регулированию госзаказа в развивающихся странах отличается гибкостью. Так, в случае достаточного обоснования переходный период может быть продлен, а также могут быть введены новые меры, не согласованные в процессе переговоров. Стороны Соглашения предоставляют развивающейся стране наиболее благоприятные условия доступа на рынок из тех, которые зафиксированы в Приложении 1 в отношении других участников Соглашения. В тоже время развивающаяся страна – член СГЗ при применении различных переходных мер не вправе проводить дискриминацию среди остальных членов, то есть вводить подобные ограничительные меры в отношении отдельных стран – участниц Соглашения. Таким образом, новые формат и наполнение Статьи V СГЗ не только делают специальный и дифференцированный режим более гибким, а его применение понятным и определенным, но и повышают уровень транспарентности и предсказуемости действий стран-членов.

В то же время, несмотря на значительные усовершенствования СГЗ ВТО, для развивающихся экономики вопрос присоединения к соглашению является крайне противоречивым. С одной стороны, среди позитивных моментов можно отметить развитие национальной системы государственных закупок, внедрение лучших практик, возможность использования мер переходного периода, а также расширение экспортных возможностей. С другой стороны, к негативным для экономики последствиям может привести рост конкуренции в сфере госзаказа, ограничение возможностей поддержки национальных поставщиков и реализации целей социальной и экономической политики. Кроме того, не все развивающиеся экономики обладают экспортной конкурентоспособностью, чтобы реализовать выгоды от доступа к закупкам других экономик-членов. Но даже для такой страны как Китай процесс присоединения к СГЗ стал далеко непростым. Ключевая причина заключается в стремлении участников СГЗ получить как можно более широкий доступ на значительный по своим размерам рынок госзакупок Китая. Однако для Китая существует ряд сомнительных аспектов в связи с чем переговоры идут очень медленно:

- Во-первых, отношение экспортеров Китая к расширению доступа на рынки государственных закупок других стран неоднозначно. Китайские производители уже обладают таким доступом и ведут широкую деятельность на рынках сторон СПЗ.

- Во-вторых, сомнительным остается выигрыш государственных предприятий, представляющих большую долю рынка КНР. Их экспорт сосредоточен в основном на развивающихся странах Азии и Африки, которые не являются членами Соглашения.

- В-третьих, ограничения в доступе к государственным закупкам – это не единственный барьер в международной торговле. Китайские власти обеспокоены тем, что таможенные тарифы, антидемпинговые меры и компенсационные пошлины не позволят национальным производителям в полной мере пользоваться доступом на рынок госзакупок стран-партнеров. 

Вследствие вышесказанного на сегодняшний день наблюдается явная тенденция в торговой политике развивающихся стран по включению обязательств в сфере госзакупок в интеграционные объединения регионального уровня, где, в связи с ориентированностью большинства таких экономик на региональный рынок, выше вероятность извлечения максимальной выгоды от такой либерализации и меньше риски негативных последствий. На сегодняшний день развивающиеся страны являются участницами большинства РТС с главой о государственных закупках.

Другие процедурные изменения 2012 г.

В таблице ниже представлены основные изменения в сфере правил регулирования и процедур проведения закупок государственными органами и учреждениями, которые были согласованы в процессе переговоров по пересмотру СГЗ 1994 г. (см. таблицу 3).

Таблица 3 – Ключевые статьи и положения СГЗ ВТО и соответствующие внесенные коррективы.

Новые обязательства по доступу на рынок 2012 г.

После фактического утверждения нового текста СГЗ в 2006 году переговоры между участниками Соглашения продолжились по аспектам расширения сферы его действия. В итоге по оценкам Секретариата ВТО объем госзакупок, регулируемых СГЗ ВТО, увеличился примерно на 80 - 100 млрд. долларов в год. Это произошло за счет расширения покрываемых СГЗ закупок по трем направлениям. Во-первых, некоторые страны – члены снизили пороговые значения, по достижении которых тендеры проводятся в соответствии с положениями СГЗ ВТО. В частности, среди таких стран можно отметить Израиль (с 8,5 до 5 млн. специальных прав заимствования (СПЗ) в отношении закупок строительных работ центральными органами власти), Японию (с 130 тыс.  до 100 тыс. СПЗ в отношении закупок товаров и услуг центральных органов власти), Республику Корею (с 450 тыс. до 400 тыс. СПЗ в отношении закупок предприятий общественного сектора).

Во-вторых, участники Соглашения распространили его действие на ряд неохваченных ранее государственных органов и предприятий центрального и местного уровней. В частности, ЕС добавил в свой перечень более 150 государственных учреждений центрального уровня. США включили в свой перечень центральных органов власти 11 учреждений. Япония, Корея, Канада и Израиль существенно расширили доступ к закупкам местных государственных органов и предприятий общественного сектора. В таблице ниже представлена информация по расширению сферы действия СГЗ на разных уровнях (см. таблицу 4).

Таблица 4 – Расширение сферы регулирования СГЗ ВТО.

Источник: Приложение 1 СГЗ 2012 (соответствующие перечни отдельных стран – членов). 

Кроме включения в списки новых государственных органов и учреждений многие участники СГЗ расширили перечни видов услуг, регулируемых Соглашением. Важным достижением было добавление телекоммуникационных услуг в перечни семи членов СГЗ (ЕС, Гонконг, Исландия, Аруба, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария). Ряд стран либерализовали доступ и в других видах услуг, например: курьерские, финансовые (Израиль), консалтинговые (Япония), туристические и компьютерные (Корея), бухгалтерские (Аруба), юридические (Швейцария). Помимо перечисленных видов услуг расширилась и сфера покрытия Соглашением строительных услуг, в частности, в секторах ЕС, Японии, Кореи и Лихтенштейна.

Отдельно стоит отметить достижение соглашения по устранению изъятий из режима государственных закупок Израиля, а именно отмена требований по содержанию местных компонентов. Сейчас Израиль уже не предъявляет такие требования к контрактам стоимостью менее 3 млн. СПЗ. В течение последующих 15 лет постепенно будет сокращаться количество органов и учреждений, которые могут принимать эти меры, а также будет снижаться требуемый уровень содержания местных компонентов (с текущих 20% до 0).

Значение изменений сводится к следующему:

- Создано современное соглашение, более емкое, четкое по структуре и легкое в восприятии.

- Присоединение новых стран к СГЗ, ориентир – развивающиеся рынки.

- Показатель наличия у стран-членов ВТО воли и возможностей достижения договоренностей на многостороннем (плюрилатеральном) уровне.

- Ориентир для формирующихся региональных блоков (TTIP, TPP, в перспективе RCEP) – теперь в еще большей степени.

В настоящее время продолжается развитие процессов региональной интеграции и активизируются тенденции включения в региональные торговые соглашения (РТС) различных аспектов регулирования нового поколения, а именно, мер внутреннего регулирования экономики (инвестиции, конкурентная политика, регулирование защиты прав интеллектуальной собственности, налогообложение и т. д.). Государственные закупки в данном случае не являются исключением. С одной стороны, плюрилатеральное Соглашение ВТО является в многих случаях базой и ориентиром для формирования обязательств в рамках РТС, но в то же время на более частном, региональном уровне участники РТС могут пойти на большие по сравнению с СГЗ уступки в случае их взаимного характера. В таблице ниже представлена общая характеристика обязательств по госзакупкам в РТС в сравнении с СГЗ ВТО (см. таблицу 5).

Таблица 5 – Сравнение обязательств по госзакупкам в РТС и в СГЗ ВТО.

В аспекте включения видов товаров обязательства РТС аналогичны зафиксированным в СГЗ ВТО и охватывают все товары и услуги, за исключением товаров оборонно-промышленного комплекса. По большинству видов услуг сфера применения РТС шире примерно на 10-40 п. п. Наибольшие различия наблюдается в таких секторах услуг, как исследования и разработки, аренда, почтовые услуги, аудиовизуальные, распределительные, образовательные, здравоохранение и социальная сфера, транспорт. Подходы к формированию обязательств варьируются среди РТС в значительной степени (51% - позитивный перечень, 49% - негативный перечень), в то время как члены СГЗ ВТО в большинстве своем используют позитивный перечень.

По пороговым значениям обязательства в РТС в большинстве своем свидетельствует либо о равном (строительные работы и закупки местных органов власти), либо о более высоком уровне либерализации. Условия доступа СГЗ+ при закупках товаров и услуг центральными органами содержатся в 29% РТС, другими учреждениями в 20% РТС.

Что касается, органов власти и учреждений различного уровня, то обязательства в РТС могут быть и более узкие по сравнению с СГЗ. Яркий пример этому включение США закупок штатов в сферу действия СГЗ ВТО и РТС. В первом случае, положения соглашения применяются к закупкам 37 штатов, в то время как в рамках ЗСТ с Австралией, Марокко, Перу этот показатель значительно ниже, в последнем случае закупки только 9 американских штатов открыты для недискриминационного доступа иностранных компаний.

Современные тенденции к формированию больших интеграционных объединений с включением обязательств по широкому спектру мер внутреннего регулирования охватывают и вопросы, связанные с госзакупками. Либерализация доступа иностранных компаний к участию в государственных тендерах является одним из ключевых и наиболее противоречивых вопросов в рамках переговоров о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве между США и ЕС. Принципиальное для ЕС условие – уступки США в вопросе доступа к закупкам штатов в формате СГЗ+. Однако в США для этого есть препятствия. На уровне американских штатов и городов действуют независимые системы госзаказа, регулирование которых находится в компетенции местных органов власти. При подписании международных договоров, например, СГЗ ВТО или соглашений о ЗСТ, федеральные власти в праве принимать решения о доступе иностранных компаний только на рынок госзакупок федерального уровня. Местные органы власти принимают решения самостоятельно. Это не позволяет федеральным властям напрямую решать вопросы о либерализации доступа компаний ЕС к закупкам местного уровня в рамках ТТИП.

Переговоры о ТТП были завершены в начале октября этого года. Опубликованный текст соглашения свидетельствует о дальнейшем продвижении либерализационных процессов в сфере госзакупок на региональном уровне. Среди достижений можно отметить:

- Такие страны, как Малайзия, Вьетнам и Бруней впервые взяли на себя обязательства по либерализации доступа иностранных компаний на рынок государственных закупок (однако предусмотрены достаточно длительные вплоть до 20-25 лет переходные периоды.

- Возможности включения в техническую спецификацию тендера требований к безопасности работников и соблюдению определенных условий работы в соответствии с международными стандартами

- Более подробные, чем в СГЗ ВТО положения по противодействию коррупции и возможностям поддержки МСП.

- Обязательства по доступу на рынок СГЗ+: Канада и США расширили взаимный доступ к закупкам федерального уровня: Канада включила 12 новых органов и организаций (сверх обязательств в НАФТА и СГЗ).

Тем не менее, на уровне местных органов власти сфера применения соглашения о ТТП значительно уже СГЗ - доступ на рынок местных органов власти открыли на основе принципа взаимности только Австралия, Канада, Чили, Япония и Перу.

Среди других региональных блоков можно отметить АСЕАН и Всеобъемлющее региональное экономическое партнерство, переговоры о формировании которого ведут страны-члены АСЕАН и шесть их партнеров по ЗСТ: Австралия, Новая Зеландия, Япония, Республика Корея, Индия и Китай. В рамках этих объединений в перспективе также могут быть согласованы обязательства в сфере госзаказа, как в части гармонизации, так и в контексте доступа на рынок.

Обязательства по госзакупкам в ЕАЭС

В 2013 г. объем государственных закупок в странах-членах ЕАЭС составил 266 млрд долл. (большую часть – порядка 250 млрд. долл. – составляют госзакупки России). В рамках формирования Единого экономического пространства на территории ТС страны-члены заключили ряд базовых соглашений по отдельным аспектам либерализации, в частности, по обеспечению национального режима в государственных тендерах компаниям из стран-партнеров. В дальнейшем аналогичные положения были закреплены в Договоре о ЕАЭС. В таблице ниже представлены основные требования, которые должны выполняться всеми членами блока (см. таблицу 6).

Таблица 6 – Основные аспекты регулирования закупок в ЕАЭС.

Решения о конкретных способах имплементации указанных требований по регулированию системы государственных закупок принимаются уже на национальном уровне. Обязательства по предоставлению национального режима, организации электронных закупок прописаны в национальном законодательстве всех стран-членов ЕАЭС.

Важно отметить, что фактически сейчас компании государств-членов ЕАЭС не могут участвовать в государственных тендерах партнеров по блоку, которые проводятся в электронном формате, так как сейчас в каждой стране действуют свои варианты электронно-цифровых подписей. Эту проблему может решить взаимное признание электронных подписей или выработка единого универсального варианта.

Госзакупки в ЕАЭС и СГЗ ВТО

Положения по госзакупкам в Договоре о ЕАЭС соответствуют ключевым принципиальным аспектам регулирования, зафиксированным в СГЗ ВТО. В ЕАЭС действуют требования национального режима, прозрачности закупок (указаны пути и способы ее обеспечения), предпочтение также отдается открытому конкурсу и электронному аукциону, но в определенных ситуациях (указаны в Приложении N25), как и в СГЗ ВТО, могут быть проведены тендеры с ограниченным числом потенциальных поставщиков, предусмотрена процедура квалификационного отбора. Также в ЕАЭС установлена возможность обжалования результатов тендера.

В то же время можно выделить и некоторые различия. Во-первых, они заключаются в разных механизмах формирования обязательств. В ЕАЭС доступ открывается для государственных (муниципальных) закупок всех уровней и всех видов товаров, работ и услуг на основе принципа взаимности с возможностью обоснованных временных изъятий, исключение – государственные предприятия, национальные (центральные) банки. Во-вторых, положения о госзакупках не включают возможности использования переходного периода при присоединении менее развитых государств. В-третьих, существуют различия в различных временных ограничениях при проведении тендера.

Что касается участия в СГЗ ВТО, то Армения присоединилась к соглашению в 2011 г. Казахстан взял на себя обязательства инициировать переговоры по данному вопросу после официального присоединения к ВТО в конце 2015 г. и предоставить первое предложение по доступу на рынок в течение первых 4 лет членства в Организации. Киргизия получила статус наблюдателя в 1999 г. и в настоящий момент ведет переговоры о присоединении к СГЗ ВТО. Россия в Протоколе о присоединении к ВТО указала, что начнет процесс переговоров через 4 года после официального вступления в торговый блок (т. е. в августе 2016 г.), сейчас имеет статус наблюдателя. Беларусь ведет переговоры о присоединении к ВТО.

Сейчас члены ЕАЭС в праве использовать различного рода протекционистские практики в сфере госзаказа. Так, Казахстан применяет требования о содержании местного компонента, а также ценовые преференции по отношению к национальным производителям в размере 15-20%. В России в последнее время после присоединения к ВТО госзакупки активно используются с целью ограничения конкуренции со стороны иностранных производителей и поддержки отечественным поставщиков. Так, запрет на иностранную продукцию был введен в случае закупок машин и оборудования, в частности, используемых в строительстве и добычи полезных ископаемых, медицинского оборудования (при наличии отечественных аналогов), в легкой промышленности. В некоторых других отраслях действуют ценовые преференции (например, при закупках электронных компонентов и других IT – товаров преференциальная разница составляет 15%).

Перспективы дальнейшей работы в по СГЗ ВТО

Переговоры по некоторым вопросам были оставлены для будущей работы. По этим аспектам были утверждены специальные рабочие программы:

1. По расширению участия малых и средних предприятий в госзакупках (3 основных элемента: предоставление отчетов странами-членами, которые проводят политику резервирования закупок для национальных представителей малого и среднего бизнеса; рассмотрение и выявление наилучших практик по расширению участия малых и средних компаний в госзаказе; разработка мер по устранению дискриминационных действий в отношении малых и средних предприятий других стран-членов СГЗ).

2. По сбору статистических данных и отчетности по ним (статистические отчеты позволят более четко оценить условия и реализуемые возможности доступа компаний на рынок стран-членов СГЗ, а также стать весомым аргументом для других стран в пользу присоединения к Соглашению).

3. По сокращению списков исключений из сферы действия соглашения (как в секторальном, так и в страновом контекстах).

4. По повышению уровня социальной ответственности в сфере госзаказа (государственные закупки являются важнейшим инструментом проведения так называемых горизонтальных политик поддержки отдельных регионов, групп населения, достижения целей развития экономики, в последнее время наряду с последним стоит и защита окружающей среды, в данном контексте необходимо выявление наиболее эффективных мер, оказывающих минимальное искажающее влияние на торговлю).

5. По стандартам безопасности на международном рынке госзакупок (цель программы – выявить грань между неоправданными дискриминирующими требованиями, прописанными в технических спецификациях и необходимыми мерами по обеспечению безопасности).

Помимо реализации мер в рамках перечисленных рабочих программ, деятельность Комитета по государственным закупкам ВТО будет направлена на дальнейшее расширение сферы действия и состава участников соглашения, в особенности развивающихся стран. Потенциал для этого значительный (см. таблицу 7).

Таблица 7 – Потенциал для расширения сферы действия СГЗ ВТО.

 Соглашение по правительственным закупкам.pptx