1.10. Соглашение по процедурам импортного лицензирования

Резюме

Процедуры импортного лицензирования могут оказывать серьезное негативное воздействие на импортные потоки, особенно если эти процедуры нетранспарентны, либо если сроки выдачи лицензий неоправданно затягиваются. Соглашение по процедурам импортного лицензирования делит все импортные лицензии на две категории: автоматические и неавтоматические. Автоматические импортные лицензии должны выдаваться в течение максимум 10 рабочих дней с даты получения заявления. Неавтоматические лицензии, которые используются преимущественно для целей администрирования количественных ограничений, должны выдаваться не позже 30 рабочих дней с даты получения заявления в том случае, если эти лицензии выдаются по принципу «пришедший первым – обслуживается первым». Если все заявления рассматриваются одновременно, то срок выдачи лицензий не должен превышать 60 дней.

Соглашение также устанавливает определенные принципы и правила, обеспечивающие справедливое и беспристрастное осуществление процедур импортного лицензирования.

Основные положения Соглашения

Преамбула

Один из важных принципов ГАТТ 1994 состоит в том, что для облегчения и ускорения торговых процедур требования в отношении формальностей и соответствующей документации должны быть минимально необходимыми. Однако ГАТТ 1994 признает, что по различным причинам страны часто требуют от импортеров получения импортных лицензий. Например, системы импортного лицензирования могут вводиться с целью администрирования количественных ограничений в тех случаях, когда страны-члены имеют право на введение подобных ограничений. Кроме того, системы импортного лицензирования могут использоваться для сбора внешнеторговой статистики, либо для отслеживания импортных цен некоторых товаров.

Статьи 1.1, 2 и 3

Соглашение по процедурам импортного лицензирования содержит правила, в соответствии с которыми должны приниматься и выполняться национальные процедуры по выпуску импортных лицензий. Для целей Соглашения понятие «импортное лицензирование» определяется как «административные процедуры, используемые для осуществления процедуры импортного лицензирования, требующей представления соответствующему административному органу заявления или другой документации … в качестве предварительного условия для ввоза на таможенную территорию импортирующего члена»^[1]. Соглашение (как отмечалось выше) делит системы лицензирования на две категории – автоматическую и неавтоматическую.

При автоматической системе лицензирования административные органы выдают лицензии автоматически, то есть без принятия каких-либо разрешительных процедур. Неавтоматические лицензионные системы используются для управления импортными квотами и осуществления прочих ограничительных мер, и в этих случаях административные органы используют свое право на принятие решений в отношении выдачи лицензий. Соглашение содержит общие правила, применяемые для обеих систем, а также специфические правила для каждой из них. Соответствующие административные органы стран-членов должны действовать в соответствии с этими правилами, основная цель которых состоит в защите интересов импортеров и иностранных поставщиков. В соответствии с правилами Соглашения национальные административные органы должны обеспечить, чтобы процедуры лицензирования:

· не были более обременительными, чем это требуется для управления системой лицензирования, принимая во внимание те цели, для достижения которых эти процедуры вводились;

· были прозрачными и предсказуемыми;

· защищали импортеров и иностранных поставщиков от неоправданных задержек в выдаче лицензий и необоснованных действий.

Общие правила

Статья 1.4(а)

Соглашение обязывает страны-члены публиковать всю информацию, касающуюся процедур импортного лицензирования, для того, чтобы импортеры, экспортеры и их правительственные органы знали о том:

· кто (какие физические лица, компании или организации) имеет право на подачу заявлений;

· какой административный орган отвечает за выдачу лицензий; и

· какие товары подлежат процедуре лицензирования.

Статьи 1.5 – 1.11

С целью защиты интересов импортеров, а также для облегчения и ускорения процесса выдачи лицензий Соглашение устанавливает, что:

· формы заявлений и процедуры, включая процедуры возобновления лицензий, должны быть максимально простыми;

· заявления не должны отклоняться из-за незначительных ошибок, которые не изменяют содержащиеся в этих заявлениях основные данные;

· штрафы, налагаемые за такие ошибки, кроме случаев злого умысла и явной небрежности, не должны быть более высокими, чем это необходимо для целей предупреждения;

· в лицензируемом импорте не должно быть отказано из-за незначительных отклонений в стоимости, количестве или весе от той величины, которая указана в лицензии, и которые вызваны различиями в стоимости, количестве или весе, возникшими в связи с перевозкой или погрузкой навалом. 

Автоматическое импортное лицензирование

Статья 2

Автоматическое импортное лицензирование применяется тогда, когда не требуются разрешительные процедуры со стороны административных органов, и одобрение заявления дается во всех случаях, Соглашение требует, чтобы лицензия выдавалась незамедлительно по получении заявления и в любом случае в течение периода, не превышающего 10 рабочих дней.

Неавтоматическое импортное лицензирование

Статья 3

Системы неавтоматического лицензирования используются в тех случаях, когда основной целью правительственных органов страны-члена является ограничение импорта. Правительственные органы могут это делать путем публичного установления квот, либо количественных ограничений, применимых к соответствующим товарам.

В тех случаях, когда импортное лицензирование применяется для управления квотами, Соглашение требует публикации величины квоты (по количеству и/или стоимости), дат ее открытия и закрытия с тем, чтобы все заинтересованные стороны – импортеры, экспортеры, иностранные производители и их правительственные органы – располагали всей необходимой информацией. Кроме того, если квота распределяется между странами-поставщиками, страна, открывающая квоту, должна не только публиковать информацию о долях различных поставляющих стран, но и информировать правительственные органы всех заинтересованных стран-поставщиков о распределении квот.

Соглашение требует выдавать импортные лицензии в течение срока, не превышающего 30 дней с даты получения заявления, в тех случаях, когда процедуры предусматривают, что лицензии должны выдаваться в порядке поступления заявлений, то есть по принципу «пришедший первым – обслуживается первым». Срок выдачи лицензий не должен превышать 60 дней с даты закрытия приема заявлений, если эти заявления рассматриваются одновременно.

Правилами Соглашения также устанавливается, что распределение лицензий должно осуществляться с учетом практических трудностей, с которыми столкнулись импортеры при использовании лицензий, полученных ранее. Как правило, лицензии должны выдаваться тем импортерам, которые наилучшим способом использовали предыдущие лицензии. При этом импортеры, которые по уважительным причинам не смогли использовать свои лицензии, не должны наказываться путем отказа в выдаче лицензий или путем уменьшения стоимости или количества импортного товара, разрешенного лицензией. Кроме того, административные органы должны уделять внимание обеспечению лицензиями новых импортеров, особенно тех, которые ввозят товары из развивающихся и наименее развитых стран-членов.

Опыт выполнения Соглашения

За время существования ВТО споры в отношении выполнения положений Комитета по импортному лицензированию возникали 44 раза, и в 31 случае конфликты между сторонами были разрешены еще на стадии проведения консультаций. Только в 3 случаях единственной причиной подачи жалоб было нарушение положений самого Соглашения по процедурам импортного лицензирования, связанное с процедурой неавтоматического лицензирования импорта (Статья 3), либо с отсутствием уведомления о введении процедуры лицензирования (Статья 5). Все три спора были разрешены на этапе консультаций.

Интересно отметить, что самая первая процедура разрешения спора в рамках ВТО была возбуждена 10 января 1995 г, всего через 10 дней после вступления Соглашения об учреждении ВТО в силу, по жалобе Сингапура. Она касалась нарушения Малайзией положений Статьи 3 («Неавтоматическое лицензирование импорта») Соглашения по процедурам импортного лицензирования^[2]. Все остальные споры, относящиеся к данному соглашению, возбуждались главным образом в связи с нарушениями других соглашений ВТО, например, Соглашения по сельскому хозяйству, Соглашения по техническим барьерам в торговле, Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам, а также Соглашения по ТРИМс. В этих случаях ссылки на нарушение правил импортного лицензирования были лишь частью выдвигавшихся более серьезных претензий.

Анализ показывает, что жалобы, поданные истцами на нарушение отдельных статей Соглашения, распределились следующим образом: Статья 1 («Общие положения») цитировалась 64 раза, Статья 2 («Автоматическое лицензирование») – 9 раз, Статья 3 («Неавтоматическое лицензирование») – 75 раз, Статья 5 («Уведомления») – 27 раз. Ссылок на нарушение прочих статей Соглашения практически не было. Таким образом, подавляющее число ссылок относится к нарушениям тех статей Соглашения, которые регулируют вопросы недискриминационного доступа к выдаваемым лицензиям (Статьи 1 и 3). Иными словами, процедура импортного лицензирования до сих пор достаточно широко используется в целях защиты внутреннего рынка, а также для создания привилегированного доступа на него для отдельных иностранных поставщиков (например, при распределении тарифных квот в рамках Соглашения по сельскому хозяйству). Однако на фоне общего числа споров, возбужденных к настоящему времени в рамках ВТО (500), количество разночтений и жалоб в отношении положений Соглашения по процедурам импортного лицензирования является несущественным, что указывает на относительно бесконфликтный опыт его выполнения.

Законодательство ЕАЭС в области импортного лицензирования

В рамках ЕАЭС вопросы импортного лицензирования регулируются Протоколом о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран, который является Приложением №7 к Договору о Евразийском экономическом союзе^[3]. Анализ положений данного Протокола в части, касающейся правил лицензирования, указывает, по крайней мере, на два важных несоответствия положений Протокола положениям Соглашения ВТО по процедурам импортного лицензирования.

Во-первых, понятие «автоматическое лицензирование» определяется в Протоколе, как «временная мера, устанавливаемая в целях мониторинга динамики экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров» (Протокол, Статья I.2), что отличается от определения понятия автоматического лицензирования импорта в Соглашении ВТО. В Статье 2.1 Соглашения это понятие определяется, как «импортное лицензирование, при котором одобрение заявления дается во всех случаях», и которое не ограничивает импорт, подлежащий импортному лицензированию. Отсутствие такого важного уточнения, как одобрение заявления «во всех случаях» может быть истолковано как возможность того, что по представлении административному органу ЕАЭС заявления или другой документации внешнеторговая сделка по товарам, включенным в перечень товаров, в отношении которых ведется мониторинг, может быть не разрешена. Иными словами, при отсутствии в Протоколе понятия «неавтоматическое лицензирование» (Статья 3 Соглашения ВТО по процедурам импортного лицензирования), которое как раз и подразумевает сугубо разрешительный характер лицензий, понятийный аппарат, используемый в Протоколе в части правил лицензирования, как представляется, не полностью соответствует положениям соответствующего Соглашения ВТО.

Еще одной потенциальной проблемой Протокола является тот факт, что установленная в нем процедура лицензирования применяется также и в отношении экспорта. Напомним, что положения соответствующего Соглашения ВТО распространяются исключительно на лицензирование импорта, а вопросы экспортного лицензирования положениями ВТО вообще не регулируются за исключением очень специальных и конкретно очерченных ситуаций в рамках Соглашения ВТО по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. Периодические попытки выработать многостороннюю дисциплину в рамках ГАТТ/ВТО по вопросу экспортных ограничений вообще и экспортных лицензий, в частности, до сих пор не увенчались успехом из-за опасений стран, богатых природными ресурсами, утратить над ними суверенитет.

Характерной в этом плане представляется процедура разрешения спора, возбужденная ЕС и США в 2009 году в отношении ограничений, применявшихся Китаем при экспорте различных видов минерального сырья^[4]. Тогда, в частности, Апелляционный орган ВТО отверг ссылки Китая на Статью XI.2(a) по той причине, что Китай не смог представить доказательства того, что применявшиеся им ограничения экспорта сырья имели целью ослабить последствия критического недостатка этих товаров, как того требуют положения данной статьи. Иными словами, меры Китая по количественному ограничению экспорта сырья были признаны несоответствующими положениям ГАТТ 1994, в частности его Статье XI («Общая отмена количественных ограничений»).

В целом можно сделать вывод, что проблема лицензирования экспорта находится в «серой зоне». С одной стороны, здесь отсутствуют общие правила ВТО, но, с другой, накоплен определенный опыт рассмотрения отдельных споров в отношении ограничений экспорта. Соответственно, применение экспортных лицензий на основании Протокола ЕАЭС требует специальной предварительной проработки. Кроме того, в случае рассмотрения Протокола в Комитете ВТО по импортному лицензированию в рамках процедуры нотификаций законодательства, упомянутые положения данного документа, по всей видимости, вызовут вопросы у членов Комитета.

[1] «Соглашение по процедурам импортного лицензирования», Статья 1.1, «Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты», Москва, «Наука/Интерпериодика», 2002 г.

[2] “Malaysia – Prohibition of Imports of Polyethylene and Polypropylene”, WTO, DS1, 10 January 1995.

[3] https://docs.eaeunion.org/ru-ru/Pages/DisplayDocument.

[4] “China – Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials”. Споры DS394 (истец США) и DS395 (истец Европейский союз), в которых оба истца действовали координированно. Запросы на консультацию были направлены США и Евросоюзом 23 июня 2009 г. Оба доклада третейского суда были приняты 5 июля 2011 г. Оба доклада Апелляционного органа были приняты 30 января 2012 г.