Имплементация Соглашения по упрощению процедур торговли: требуется лишь политическая воля

Хотя финансирование является ключевым элементом для имплементации Соглашения ВТО по упрощению процедур торговли, наличие политической воли выступает еще более критическим фактором.

Соглашение по упрощению процедур торговли (далее – Соглашение) будет готово к выполнению, как только оно будет ратифицировано двумя третями членов ВТО. Ряд стран уже уведомил ВТО о взятии на себя обязательств по предусмотренным в Соглашении категориям. В частности, к категории «С» относятся те обязательства, которые члены ВТО самостоятельно выбрали для имплементации по истечении переходного периода. Выполнение этих обязательств обусловлено получением технической помощи.

Вопрос финансирования имплементации Соглашения был наиболее проблематичным во время переговоров. Некоторые страны настаивали на том, что финансирование и техническую помощь необходимо обсудить до взятия каких-либо обязательств. Однако настоящая статья приводит аргументы, демонстрирующие, что финансирование не является единственным элементом стоимости имплементации и, возможно, даже служит важнейшим фактором этого процесса. Для реализации Соглашения в первую очередь требуется политическая воля.

Политическая экономия упрощения процедур торговли

Соглашение ограничено по своему замыслу и направлено на решение «мягких» проблем процедурного и нормативного характера. Такое видение контрастирует с более широким определением, принятым такими организациями, как Всемирный банк, в соответствии с которым упрощение процедур торговли направлено на борьбу с различными ограничениями торговли и конкурентоспособности в торговле, в том числе решение «жестких» вопросов инфраструктуры.

Почему же развивающиеся страны уделяют столько внимания «жестким» мерам? Одной из причин может быть недостаток информации об относительных преимуществах «мягких» реформ в области упрощения процедур торговли. Например, согласно оценкам, доллар, выделенный в рамках инициативы «Помощь в целях развития торговли» на разработку торговых мер и правил, обладает более сильным эффектом создания торговли, чем подобные инвестиции в другие меры поддержки торговли, такие как экономическая инфраструктура и развитие торговли (Helble, Mann and Wilson, 2009).

Еще одной причиной являются политические аспекты экономических факторов противопоставления «мягких» реформ в области упрощения процедур торговли «жестким» мерам. Политические и регуляторные реформы не только обычно незаметны для избирателей по сравнению с проектами по созданию физической инфраструктуры, но также сложны в реализации (по причинам, связанным с политическими аспектами экономических реформ).

Прежде всего, на фоне неуверенности относительно распределения издержек и выгод граждане могут не поддержать реформу, которая в совокупности сулит им преимущества. Более того, в соответствии с «логикой коллективных действий», лица, получающие преимущества от статуса-кво, более подготовлены к сопротивлению реформе, чем те, кто может получить выгоды от нее и готовы ее поддержать. Первая группа более эффективно организована, обладает большими финансовыми ресурсами и имеет сильного союзника – действующий режим, который может быть настроен отплатить политическими подарками электоральные пожертвования и другую помощь.

Эта история с соответствующими поправками в принципе применима к любой реформе по упрощению процедур торговли, которая приведет к упрощению правил или большей прозрачности. Например, внедрение принципа единого окна может лишить некоторых высокопоставленных правительственных чиновников дискреционных полномочий. Чиновники могут начать лоббировать непринятие меры и даже «подкупить» политиков, если потребуется. Подобным образом ускоренные или прозрачные таможенные процедуры могут привести к снижению доходов таможенных чиновников или их увольнению, вызывая (агрессивное) сопротивление таким мерам.

Перед тем как рассмотреть проблемы, связанные с разработкой и имплементацией мер по упрощению процедур торговли, необходимо отметить, что проведенное исследование показало, что политическая воля, направленная на поддержку «мягких» реформ, будет критическим фактором успешной имплементации Соглашения.

Разработка мер и их имплементация

Проблемы, связанные с разработкой мер

Соглашение потребует принятия нового законодательства или пересмотра существующих законов в соответствии с национальным законодательным процессом каждой страны (Moïsé, 2013). Самые значительные изменения, вероятно, будут касаться мер, не существующих в действующем законодательстве. Это относится к 12 главным положениям Соглашения, в частности, к статьям I, III, IV, V, VI, VII, VIII и X.

Имплементация этих изменений в регуляторной политике прежде всего требует политической ответственности и придания приоритетности реформам по упрощению процедур торговли. Искаженный взгляд на Соглашение может привести правительства к затягиванию имплементации этой договоренности и нерешительности в этом вопросе. Для преодоления этого барьера потребуется наличие специальных сотрудников в структурах правительства и парламенте, которые будут заниматься адаптацией внутреннего законодательства. Кроме того, в силу межотраслевого характера национальных законов, необходимо установить взаимодействие между разными агентствами для обеспечения последовательности и единства изменений с внутренней политикой и нормативно-правовыми актами. В отношении каждого из этих требований в развивающихся странах присутствуют собственные проблемы.

Институциональные сложности

Эффективность имплементации Соглашения требует создания новых учреждений, обладающих специализированными функциями (например, справочных пунктов, служб единого окна, сотрудничества пограничных органов), или новых процессов (например, принятия предварительных решений, предварительной обработки данных, управления рисками). Эти меры сложно внедрить не только из-за высоких затрат, но и главным образом потому, что они не вписываются в существующие институциональные рамки большинства наименее развитых стран. Можно возразить: если страна не смогла создать критически важные институты, необходимые для достижения краткосрочных преимуществ, таких как повышение конкурентоспособности и роста, то будет ли она готова инвестировать скудные ресурсы в строительство инфраструктуры и создание процессов, в отношении которых она скептически настроена? Такая точка зрения также объясняет, почему меры по упрощению процедур торговли, требующие создания новых институтов, процессов или законодательства, имеют мало шансов на внедрение без адекватной финансовой и технической помощи.

Проблемы имплементации

Техническая помощь и создание потенциала

Раздел II Соглашения связывает имплементацию этой договоренности со способностью страны выполнить принятые на себя обязательства. Соглашение еще раз призывает выделить помощь развивающимся и наименее развитым странам для создания необходимого потенциала. Для того чтобы проконтролировать выполнение этого положения, в июле 2014 г. ВТО инициировала создание Фонда содействия упрощению процедур торговли, целью которого является поддержка усилий других организаций и доноров в предоставлении связанной с упрощением процедур торговли технической помощи нуждающимся в ней странам. Фонд будет помогать государствам искать донорскую поддержку. Предоставление средств Фонда будет возможно только в том случае, когда попытки получить поддержку из других источников не увенчаются успехом. Предполагается, что Фонд будет выделять гранты в размере не более 200 000 долл. США на создание нематериальной инфраструктуры. Однако критики отмечают, что, когда не удается получить помощь из других источников, ограниченные инвестиции в создание нематериальной инфраструктуры, выраженные главным образом в привлечении помощи международных консультантов, едва ли приведут к имплементации Соглашения (Capaldo, 2014).

Инфраструктура

Инфраструктура является желательным, но не обязательным условием для имплементации Соглашения. Более мощные компьютеры и сканеры, улучшенные телефонные линии и быстрый Интернет повышают эффективность и продуктивность таможенных операций и контроля. Факт того, что такая инфраструктура также упрощает процедуры торговли, случаен, но приятен (Moisé, 2013). Следовательно, затраты на создание материальной инфраструктуры нельзя рассматривать в качестве прямых издержек упрощения процедур торговли.

Доказательства существования проблем в области упрощения процедур торговли

Свидетельство существования проблем в области упрощения процедур торговли можно найти в двух источниках: национальных планах осуществления мер по упрощению процедур торговли, разработанных ЮНКТАД, и самооценках потребностей стран для упрощения процедур торговли, описанных в документе ВТО. Третьим потенциальным источником являются соответствующие программы, предусмотренные региональными торговыми соглашениями, но они не рассматриваются этой статье.

В обоих источниках отмечается, что широкий ряд мер уже находится на разных стадиях выполнения. Согласно документу ЮНКТАД, например, государство с наилучшим показателем имплементации уже внедрило 29 из 39 оцениваемых мер. С другой стороны, уровень невыполнения был достаточно низким. Государство с худшими показателями не смогло внедрить и 10 мер. Худшие результаты, однако, были продемонстрированы наименее развитыми странами.

Из десяти мер, которые не были внедрены странами-членами ВТО, 5 содержатся и в планах ЮНКТАД, и в документе ВТО о самооценках стран: публикация торговых мер в Интернете, создание служб единого окна, публикация данных о  среднем времени таможенной очистки товара, создание справочных пунктов и принятие предварительных решений. Среди других инструментов выделяются меры регулирования сборов и платежей, определение авторизованных операторов, сотрудничество пограничных служб, управление рисками и ускоренные перевозки.

ЮНКТАД определила шесть факторов частичного выполнения или невыполнения мер по упрощению процедур торговли (см. Таблицу 1). Отсутствие существующих законодательных рамок указано в качестве главной причины неполной имплементации 29 мер, или 75% всех мер, по которым проводилась оценка. Недостаток ресурсов, где под «ресурсами» понимается технологический и институциональный потенциал, а также финансовые и человеческие ресурсы, является источником задержек выполнения 24 мер. За ним следует отсутствие необходимых организационных структур (18 мер).

Таблица 1. Основные причины невозможности имплементации мер по упрощению процедур торговли

Причина	Колличество мер
Существующие правовые рамки	29
Недостаток ресурсов	24
Отсутствие организационных структур	18
Недостаток понимания/информации о мере	12
Недостаточный уровень сотрудничества между учреждениями	10
Инфраструктурные проблемы	9
Другое	5

Источник: расчеты автора, основанные на данных ЮНКТАД (2014)

Достаточно широкое определение термина «ресурсы» не позволяет выделить вопросы финансирования в самостоятельную категорию причин. Однако отдельный аналитический отчет ЮНКТАД по 10 странам, которые предоставили необходимую информацию, включает в себя данные о стоимости внедрения пакета реформ, направленных на упрощение процедур торговли, в том числе и стоимости выполнения конкретных мер. Оказывается, что прогнозная стоимость имплементации всех мер не такая высокая – в среднем 7,6 млн долларов США. Тем не менее, эта цифра меняется в зависимости от страны. Средняя стоимость проведения реформ в 5 странах, где этот показатель был самым низким, составляет 2 млн долл. США, в то время как в странах с самым высоким показателем – 13,1 млн долларов США. Самыми дорогими мерами являются создание служб единого окна и разработка испытательных процедур, средняя стоимость которых составляет 3,1 млн долл. США и 2,4 млн долл. США соответственно.

Согласно ВТО, всего несколько стран, главным образом наименее развитых, указали недостаток финансовых ресурсов в качестве главного фактора, сдерживающего имплементацию мер по упрощению процедур торговли. С другой стороны, ряд этих стран отметил, что инфраструктура являлась барьером для выполнения таких мер, как создание службы единого окна, улучшение работы таможенных органов и усиление контроля.

Вывод

Соглашение уже находится в стадии имплементации, которая началась еще до принятия юридически обязательной договоренности. В настоящей статье утверждается, что основные сложности, с которыми сталкиваются развивающиеся страны, в особенности наименее развитые из них, возникают не в процессе выполнения мер по упрощению процедур торговли, а задолго до ее начала. Эти сложности связаны с недостатком политической воли, направленной на проведение реформ, а также с низким законодательным и институциональным потенциалом этих стран.

Финансовый вопрос может быть и не таким уж критическим, как принято считать. Учитывая это, а также ограниченность финансирования, доступного для реализации мер по упрощению процедур торговли, страны-члены ВТО должны инвестировать собственные ресурсы для имплементации Соглашения. Если предусмотреть выполнение мер в правильном порядке, то можно добиться их самоокупаемости.

Винае Анчараз – старший экономист по вопросам развития МЦТУР

Источник: www.ictsd.org