Соотношение мер по борьбе с изменением климата и норм ВТО

Новое поколение мер по борьбе с изменением климата может потребовать  корректировки норм ВТО с целью соблюдения баланса между необходимостью применения этих мер и недопущением скрытой дискриминации между участниками международной торговли.

В последние годы резко возросла необходимость применения мер по борьбе с изменением климата, и все большую актуальность приобретает вопрос об их соответствии нормам ВТО. Следует отметить, что важность принципа недискриминации и требования о недопущении скрытого ограничения международной торговли при применении мер по борьбе с изменением климата признается не только соглашениями ВТО, но и нормами других специализированных международных конвенций. В частности, вышеупомянутое положение содержится в статье 3.5 Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и статье 2.3 Киотского протокола.

Кроме того, в ходе недавних переговоров на 20-й Конференции РКИК ООН в декабре 2014 г. в Лиме, Перу, указывалось на необходимость включения в текст финального соглашения, которое должно заменить собой Киотский протокол после истечения его срока в 2020 г., упоминания о том, что меры по борьбе с изменением климата не должны представлять собой скрытое ограничение международной торговли.

Баланс прав и обязательств

До недавнего времени большинство двусторонних разногласий в области торговли товарами было связано с применением членами ВТО различного рода ограничений. Такие споры подпадают главным образом под Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ 1994) и касаются вопросов о соответствии указанных мер основополагающим принципам ГАТТ 1994: режиму наибольшего благоприятствования (статья I), национальному режиму (статья III) и обязательству по отмене количественных ограничений в торговле (статья XI). Однако ГАТТ 1994 предусматривает ситуацию, при которой мера, не соответствующая нормам этого Соглашения, может, тем не менее, применяться при условии, что она подпадает под описание параграфов (a)–(j) статьи XX ГАТТ 1994 и соответствует требованиям вступительного параграфа к данной статье.

В случае с мерами по борьбе с изменением климата и защите окружающей среды применимыми являются условия, перечисленные в параграфах (b) и (g) упомянутой статьи. Таким образом, для того чтобы конкретная мера по борьбе с изменением климата, затрагивающая режим торговли между членами ВТО и нарушающая положения ГАТТ 1994, подпадала под исключения статьи XX, необходимо соблюдение следующих условий:

- мера должна быть необходима для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений (параграф b) и/или относиться к сохранению истощаемых природных ресурсов (параграф g)[1];

- мера должна соответствовать требованиям вступительного параграфа к статье XX, а именно: не представлять собой произвольной или неоправданной дискриминации между странами или скрытое ограничение международной торговли.

Таким образом, статья XX ГАТТ 1994 служит среди прочего для поддержания баланса между законным правом стран на проведение политики по охране окружающей среды и недопущением произвольного использования таких мер с целью дискриминации и незаконного ограничения свободной торговли.

«Зеленые» субсидии

В условиях изменения климата, представляющего собой серьезную угрозу, ограничения торговли вряд ли могут рассматриваться как реальные инструменты борьбы с этой проблемой. Поэтому в настоящее время все большее значение приобретают меры реагирования, относящиеся к повышению энергоэффективности, развитию энергосберегающих технологий и возобновляемой энергии. Именно эта категория мер является ключевой в достижении общей для всех стран-участниц РКИК ООН цели по ограничению роста средней глобальной температуры до 2ºC по сравнению с доиндустриальным периодом.[2]

Такие меры с точки зрения права ВТО связаны в первую очередь с проблемой дискриминации импортёров и субсидирования государством отраслей-производителей чистой энергии. К настоящему моменту практика разрешения споров ВТО насчитывает один спор в этой области, по жалобам Японии и ЕС к Канаде (DS412/426). Спор касался программы штата Онтарио о предоставлении специальных льготных тарифов (feed-in-tariff), по которым закупается электричество у производителей электроэнергии, использующих возобновляемые источники энергии, в частности, энергию ветра и солнца, при условии использования этими производителями определённой доли местного оборудования в создании и развитии инфраструктуры для выработки электроэнергии.

Жалобы Японии и ЕС основывались на нарушении Канадой принципа национального режима, предусмотренного статьей III:4 ГАТТ 1994 и статьей 2.1 Соглашения по инвестиционным мерам, связанным с торговлей (ТРИМС). Заявители также указали, что программа штата Онтарио является запрещенной субсидией согласно статьям 3.1 (b) и 3.2 Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам, запрещающим финансовое содействие, условием предоставления которого является использование отечественных товаров вместо импортных.

Апелляционный орган ВТО поддержал вывод третейской группы о том, что  программа штата Онтарио не соответствует нормам ВТО, поскольку  нарушен принцип национального режима, предусмотренный статьями III:4 ГАТТ 1994 и 2.1 ТРИМС. Однако он не дал ответа на вопрос о том, является ли субсидией льготный тариф, связанный с использованием определенной доли оборудования отечественного производства.

В частности, Апелляционный орган не смог определить, предоставляется ли производителям электроэнергии в Онтарио посредством льготного тарифа преимущество или другая выгода, что в соответствии со статьей 1.1(а)(2) Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам является одним из критериев признания существования субсидии.

Неразрешенный в этом споре вопрос о том, считаются ли меры государственной поддержки производителей чистой энергии субсидиями, является ключевым с точки зрения практического применения политики, направленной на борьбу с изменением климата во многих странах. В настоящее время льготные тарифы используются для поддержки производителей возобновляемой энергии в более чем 70-и странах мира.[3] Несмотря на то что в случае с Канадой меры были признаны нарушающими нормы ВТО по причине их несоответствия статьям III:4 ГАТТ 1994 и 2.1 ТРИМС, остается открытым вопрос о том, как потенциально будут классифицированы льготные тарифы, не содержащие требований к обязательному использованию местного компонента.

Дальнейшие пути разрешения проблемы

Использование возобновляемых источников энергии играет ключевую роль в смягчении последствий изменения климата и на сегодняшний день рассматривается как одно из наиболее эффективных мер для достижения целей, упомянутых в международных соглашениях по охране окружающей среды. Высокая стоимость производства чистой энергии по сравнению с энергией, произведенной из недружественных окружающей среде топливных полезных ископаемых, и, как следствие, необходимость масштабных инвестиций в эту сферу вместе со значительной сложностью становления и развития данной отрасли делает ее функционирование практически невозможным без предоставления специальных льгот и других мер государственной поддержки.

В этой связи волна споров по поводу соответствия «зеленых» субсидий нормам ВТО будет постепенно нарастать. Уже сейчас 2 спора по вопросам государственной поддержки отраслей, имеющих отношение к производству возобновляемой энергии, находятся в ВТО на стадии консультаций. Речь идет о жалобе США по поводу поддержки Индией производителей солнечных батарей (DS452) и жалобе Китая к ЕС по поводу предоставления рядом стран-членов (в частности, Италией и Германией) льготных тарифов производителям чистой энергии (DS456). Оба спора, как и в случае с Канадой, связаны с требованиями к обязательному использованию производителями чистой энергии доли отечественного оборудования. Судя по всему, эта тенденция будет продолжаться: так, в конце января 2015 г. Международная торговая комиссия США подтвердила намерение ввести компенсационные меры против китайских изготовителей оборудования для производства солнечной энергии.[4]

Действующие правила ВТО могут рассматриваться как чрезмерно препятствующие реализации политики по борьбе с изменением климата. Именно это могло послужить причиной нерешительности Апелляционного органа в вопросе признания программы штата Онтарио субсидией. Это вполне может быть объяснено деликатностью вопроса отношений между мерами по поддержке развития рынка возобновляемой энергии и Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам. Следует учитывать, что это Соглашение не содержит схожих со статьей XX (b) и (g) ГАТТ 1994 исключений в области охраны окружающей среды и не предусматривает принятие во внимание конечных целей политики, лежащей в основе каждой конкретной субсидии.

Очевидно, что конструктивное разрешение этой проблемы и определение статуса и режима государственной поддержки развития чистой энергетики невозможно без модификации существующих норм ВТО. Бывший член Апелляционного органа ВТО Джеймс Баккус в свете решения по спору против Канады отметил, что «в настоящее время действительно имеет смысл изменить правила ВТО в отношении “зеленых” субсидий с целью содействия борьбе с изменением климата».[5] Разумеется, единственная цель, которую должны преследовать такие изменения, – это выполнение международных соглашений в области охраны окружающей среды, направленных на смягчение последствий и избежание новых опасных изменений климата. Этот механизм не должен использоваться для скрытой дискриминации между участниками международной торговли.

Анна Маркитанова – стажер в департаменте доступа на рынки, ВТО

[1] В случае если мера проводится одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления.

[2] Решение РКИК ООН No. 1/CP.16 от 15 марта 2011 г., онлайн: http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/rus/07a01r.pdf#page=2.

[3] Kati Kulovesi, Real or Imagined Controversies? A Climate Law perspective on the Growing Links between the International Trade and Climate Change Regimes. 6(1) Trade, Law and Development 55 (2014), p. 90.

[4] US Agency Confirms Final Duties on China, Taiwan Solar Products. Bridges Weekly, выпуск № 3, 29 января 2015 г.

[5] James Bucchus, World Trade Rules Need An Exemption For Green Energy. International Business Times, онлайн: http://www.ibtimes.com/world-trade-rules-need-exemption-green-energy-858228.

Источник: www.ictsd.org